Las fichas MERF y el principio del mérito: una reflexión sobre los nombramientos en la DIAN

Por Laura Constanza Dueñas LeguizamónAbogada especialista en Derecho Administrativo

El acceso a la función pública mediante el mérito constituye uno de los pilares del Estado Social de Derecho. La Constitución Política estableció que los empleos públicos deben proveerse, como regla general, mediante sistemas objetivos de selección que garanticen la igualdad de oportunidades, la transparencia y la escogencia de los aspirantes más idóneos.

Bajo esa premisa, miles de ciudadanos participan durante varios años en concursos públicos de méritos, invierten recursos económicos, tiempo y esfuerzo personal, presentan múltiples pruebas y, finalmente, integran una lista de elegibles con la expectativa legítima de ser nombrados cuando exista una vacante correspondiente.

Sin embargo, en los últimos años se ha presentado una situación que merece un análisis desde el derecho administrativo: la utilización de las denominadas fichas MERF dentro de la estructura organizacional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

El problema no radica únicamente en la existencia de las fichas MERF

Toda entidad pública tiene la facultad de organizar su planta de personal y definir perfiles técnicos para el desarrollo de sus funciones. El debate jurídico no consiste en cuestionar la existencia de instrumentos de organización administrativa.

La discusión surge cuando esos instrumentos producen efectos que, en la práctica, dificultan o impiden el acceso de quienes ya demostraron su mérito dentro de un concurso público.

Cuando un empleo conserva el mismo nivel jerárquico, los mismos requisitos legales esenciales y desarrolla funciones sustancialmente equivalentes, resulta legítimo preguntarse si modificaciones internas en la descripción funcional pueden convertirse en un obstáculo para el nombramiento de quienes integran listas de elegibles vigentes.

El mérito no puede perder eficacia por modificaciones administrativas

El concurso de méritos tiene una finalidad constitucional muy clara: seleccionar objetivamente a los mejores aspirantes para el servicio público. Si una persona supera todas las etapas del proceso, obtiene un puntaje suficiente y conforma una lista de elegibles, el principio del mérito exige que dicha lista produzca efectos reales.

De lo contrario, el concurso termina convirtiéndose en un procedimiento meramente formal, incapaz de cumplir la finalidad para la cual fue diseñado. Las discusiones relacionadas con las fichas MERF evidencian precisamente ese riesgo. Diversos elegibles han sostenido que existen vacantes ocupadas en provisionalidad o nuevos empleos cuya naturaleza funcional es equivalente a aquellos ofertados en el concurso, pero frente a los cuales la administración considera que las diferencias contenidas en las fichas MERF impiden acudir a las listas de elegibles existentes. Esta situación genera un profundo debate constitucional.

Una tensión entre la autonomía administrativa y los principios constitucionales

La administración posee autonomía para organizar su estructura interna. No obstante, dicha autonomía no es absoluta. Toda decisión administrativa debe respetar los principios previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, entre ellos la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la publicidad y la imparcialidad. Igualmente, debe armonizarse con el principio del mérito previsto en el artículo 125 constitucional.

Cuando una decisión organizacional termina afectando la eficacia de un concurso previamente realizado, surge la necesidad de examinar si dicha medida resulta proporcional, razonable y compatible con el mandato constitucional de proveer los empleos públicos mediante mérito.

No se trata de desconocer las necesidades institucionales de la DIAN, sino de analizar si las herramientas de organización administrativa están siendo aplicadas de manera compatible con los derechos de quienes integran listas de elegibles.

La confianza legítima también entra en juego

Quien participa en un concurso público deposita una confianza razonable en el Estado.

Confía en que las reglas del proceso permanecerán estables durante toda su ejecución y en que el mérito demostrado tendrá consecuencias jurídicas reales.

Cuando, después de conformada una lista de elegibles, aparecen nuevas estructuras funcionales, modificaciones de perfiles o interpretaciones administrativas que limitan el uso de esas listas, esa confianza puede verse seriamente afectada. La confianza legítima no garantiza automáticamente el nombramiento, pero sí exige que la administración actúe de manera coherente, previsible y respetuosa de las expectativas legítimamente generadas por sus propias actuaciones.

Más allá del caso DIAN

El debate que hoy se presenta en la DIAN trasciende una entidad específica. La discusión involucra una pregunta mucho más profunda: ¿Puede una modificación administrativa neutralizar los efectos prácticos de un concurso de méritos ya culminado?

La respuesta a ese interrogante tiene implicaciones para toda la administración pública colombiana. Si la respuesta fuera afirmativa, el principio del mérito perdería buena parte de su eficacia práctica, pues bastaría con reorganizar perfiles funcionales para impedir el aprovechamiento de listas de elegibles previamente conformadas.

Una discusión que requiere mayor transparencia

Los ciudadanos tienen derecho a conocer las razones técnicas y jurídicas que justifican las decisiones administrativas relacionadas con el uso o no de listas de elegibles. La transparencia fortalece la confianza institucional y permite un verdadero control ciudadano sobre la gestión pública. Cuando existen diferencias de interpretación respecto de figuras como las fichas MERF, resulta indispensable que las autoridades motiven adecuadamente sus decisiones y que estas puedan ser objeto del correspondiente control judicial cuando sea necesario.

Reflexión final

El mérito constituye una garantía constitucional, no una simple expectativa administrativa.

Los instrumentos internos de organización institucional cumplen una función importante dentro de la gestión pública, pero no deberían convertirse en mecanismos que, en la práctica, desvirtúen los resultados de concursos de méritos desarrollados conforme a la Constitución y la ley.

El verdadero desafío consiste en armonizar la autonomía administrativa con la protección efectiva del principio del mérito, la igualdad, la buena fe y la confianza legítima, de manera que los concursos públicos continúen siendo el mecanismo mediante el cual los mejores ciudadanos acceden al servicio del Estado y no un procedimiento cuyo resultado dependa posteriormente de interpretaciones administrativas que terminen vaciando de contenido la finalidad constitucional del sistema de carrera administrativa.