Las acciones constitucionales como herramientas para proteger la legalidad, la transparencia y el interés público

Por Laura Constanza Dueñas LeguizamónAbogada especialista en Derecho Administrativo

El Estado Social de Derecho no se sostiene únicamente sobre la existencia de normas jurídicas. Su verdadero fundamento radica en la posibilidad real de exigir que esas normas se cumplan. Una administración pública que incumple la Constitución, que omite aplicar la ley o que ejerce sus competencias de manera arbitraria termina debilitando la confianza de los ciudadanos en las instituciones y afectando principios esenciales como la transparencia, la igualdad, la moralidad administrativa y el acceso efectivo a la justicia. Precisamente por esa razón, la Constitución Política de 1991 no solo reconoció un amplio catálogo de derechos fundamentales, sino que creó diversos mecanismos judiciales destinados a permitir que cualquier ciudadano pueda exigir el cumplimiento de la Constitución y controlar el ejercicio del poder público.

Con frecuencia se piensa que únicamente las personas directamente afectadas por una decisión administrativa pueden acudir ante los jueces. Sin embargo, el constituyente adoptó una concepción mucho más amplia de la participación ciudadana y estableció acciones constitucionales que permiten proteger no solo intereses individuales, sino también derechos colectivos, principios constitucionales y el cumplimiento mismo del ordenamiento jurídico. Estas acciones constituyen verdaderos instrumentos de control democrático sobre la actuación de las autoridades públicas y representan una de las mayores fortalezas del modelo constitucional colombiano.

Uno de los mecanismos más conocidos es la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991. Su finalidad consiste en brindar una protección inmediata a los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o, en los casos previstos por la ley, por particulares. La tutela no fue concebida para reemplazar los procesos ordinarios ni para controvertir cualquier actuación administrativa, pero sí constituye un mecanismo excepcional de enorme importancia cuando la protección judicial no puede esperar o cuando los demás medios de defensa resultan ineficaces para evitar un perjuicio irremediable. Gracias a esta acción, miles de ciudadanos han logrado obtener protección frente a decisiones administrativas arbitrarias, omisiones estatales y actuaciones que comprometen derechos fundamentales como la salud, el debido proceso, la igualdad y el acceso a cargos públicos en condiciones constitucionalmente protegidas.

Junto a la acción de tutela, la Constitución creó la acción de cumplimiento, regulada actualmente por la Ley 393 de 1997. Este mecanismo tiene una finalidad distinta: no busca proteger directamente derechos fundamentales, sino obligar a las autoridades públicas o a los particulares que ejercen funciones públicas a cumplir una ley o un acto administrativo cuyo cumplimiento resulte obligatorio y exigible. Su importancia dentro del derecho administrativo es enorme, pues permite combatir uno de los problemas más frecuentes de la administración pública: la existencia de normas y decisiones administrativas que permanecen sin ejecución durante largos períodos, afectando el principio de legalidad y la eficacia de la función administrativa. La acción de cumplimiento no procede para ordenar el reconocimiento de derechos particulares discutidos ni para reemplazar los procesos ordinarios, pero constituye una herramienta eficaz cuando la controversia consiste precisamente en la negativa injustificada de una autoridad a ejecutar un mandato legal claro, expreso y exigible.

La Constitución también incorporó las acciones populares, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, cuyo objeto consiste en proteger los derechos e intereses colectivos. A diferencia de la tutela, estas acciones no se orientan a resolver conflictos individuales, sino a prevenir o hacer cesar amenazas contra bienes jurídicos que pertenecen a toda la comunidad. Entre ellos se encuentran el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la libre competencia económica, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios eficiente y la realización de construcciones respetando las normas urbanísticas. En la práctica, las acciones populares se han convertido en uno de los principales mecanismos para exigir transparencia administrativa, combatir omisiones estatales y promover el cumplimiento efectivo de los deberes constitucionales de las autoridades públicas.

Otra herramienta de enorme importancia es la acción de nulidad, prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Aunque técnicamente no constituye una acción constitucional en sentido estricto, sí representa uno de los principales instrumentos para proteger el principio de legalidad. Mediante este medio de control cualquier persona puede solicitar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando sean contrarios a la Constitución o a la ley. Su finalidad trasciende los intereses individuales, pues busca preservar el orden jurídico objetivo y garantizar que las actuaciones de la administración permanezcan sometidas al principio de supremacía constitucional.

En materia de transparencia administrativa también adquiere especial relevancia el derecho fundamental de acceso a la información pública, desarrollado por la Ley 1712 de 2014. El acceso oportuno a la información constituye una condición indispensable para ejercer un verdadero control ciudadano sobre la gestión pública. Sin información suficiente no es posible identificar actos arbitrarios, verificar el cumplimiento de la ley ni ejercer adecuadamente los distintos mecanismos de control previstos por la Constitución. Por esa razón, la publicidad de la actuación administrativa dejó de ser un simple principio de gestión para convertirse en un presupuesto esencial del Estado democrático y participativo.

No obstante, la existencia de estos mecanismos no garantiza por sí sola la protección efectiva del interés público. Una de las mayores dificultades que se observan en la práctica consiste en la utilización inadecuada de las acciones constitucionales. Con frecuencia los ciudadanos presentan tutelas cuando la controversia corresponde a una acción de cumplimiento, interponen acciones populares para discutir derechos individuales o acuden a medios de control que no resultan procedentes para la naturaleza del conflicto. Estas equivocaciones no siempre obedecen a la inexistencia de un derecho; muchas veces son consecuencia de una identificación incorrecta del verdadero problema jurídico y del mecanismo procesal adecuado para resolverlo. En derecho administrativo, escoger el instrumento equivocado puede conducir a la inadmisión de la demanda, a decisiones inhibitorias o incluso a la pérdida de oportunidades procesales.

Precisamente por ello, el análisis estratégico previo adquiere una importancia decisiva. Antes de iniciar cualquier actuación resulta indispensable identificar cuál es el derecho comprometido, cuál es la naturaleza del acto administrativo que se pretende controvertir, cuál es la finalidad perseguida y cuál es el mecanismo judicial diseñado por el ordenamiento jurídico para obtener esa protección. La correcta selección de la acción constitucional no constituye un asunto meramente técnico; representa, en muchos casos, la diferencia entre lograr la protección efectiva de un derecho o enfrentar un proceso que concluirá sin una decisión de fondo.

Las acciones constitucionales constituyen una de las mayores expresiones del principio democrático consagrado en la Constitución de 1991. Gracias a ellas, los ciudadanos dejaron de ser simples destinatarios de las decisiones administrativas para convertirse en verdaderos sujetos de control sobre el ejercicio del poder público. Su adecuada utilización fortalece la transparencia, promueve el cumplimiento de la ley, protege el patrimonio público y contribuye a que la administración permanezca sometida permanentemente a la Constitución y al control judicial. En un Estado Social de Derecho, la legalidad no depende únicamente de la voluntad de las autoridades; también depende de la capacidad de los ciudadanos para exigir que la Constitución y la ley se cumplan de manera efectiva.

Referencias normativas

• Constitución Política de Colombia, artículos 2, 23, 40, 86, 87, 88, 89, 209 y 229.

• Decreto 2591 de 1991 (Acción de tutela).

• Ley 393 de 1997 (Acción de cumplimiento).

• Ley 472 de 1998 (Acciones populares y de grupo).

• Ley 1437 de 2011, artículos 137 y siguientes (Medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo).

• Ley 1712 de 2014 (Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública).